公益訴訟是黨的十八大以來，由黨中央和習(xí)近平總書記親自決策、部署和推進(jìn)的重大司法改革舉措，是以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度。在消防治理中引入公益訴訟，對消防部門推動(dòng)社會(huì)各界貫徹落實(shí)消防安全責(zé)任制，壓實(shí)地方政府、行業(yè)部門和社會(huì)單位的消防安全主體責(zé)任具有重要促進(jìn)意義。筆者試圖從常州市“消檢協(xié)作”機(jī)制的形成、應(yīng)用及未來展望的角度出發(fā)，探索“消防治理+公益訴訟”這一監(jiān)督執(zhí)法新機(jī)制，以求進(jìn)一步解決消防治理中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)。

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“消檢協(xié)作”機(jī)制的形成

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2022年“5·30”九龍汽車燈具廠較大火災(zāi)事故發(fā)生后，常州市消防救援支隊(duì)認(rèn)真吸取火災(zāi)事故教訓(xùn)，按照“減少存量，控制增量”的火災(zāi)隱患整治思路，在經(jīng)開區(qū)先行試點(diǎn)消防治理和公益訴訟結(jié)合的形式，陸續(xù)對常州經(jīng)開區(qū)農(nóng)貿(mào)市場、“三合一”場所、群租房及電動(dòng)自行車充電等消防治理難題進(jìn)行消檢聯(lián)動(dòng)，逐步完善了雙方的溝通和協(xié)作方式。

2023年3月，雙方?jīng)Q定以“三合一”場所治理為切口，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，成立集中辦案組，對轄區(qū)小旅館、小飯店、小商場等符合專題的場所開展實(shí)地調(diào)查，排查出消防通道堵塞、消防設(shè)施配置不規(guī)范等5大類13種消防隱患，并組織了全市范圍內(nèi)首場消防治理方面的公益訴訟檢察聽證會(huì)，制發(fā)公益訴訟檢察建議書，要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履行消防安全責(zé)任，加強(qiáng)“三合一”場所日常監(jiān)督檢查，逐步推進(jìn)系統(tǒng)整治。期間，共推動(dòng)126家小飯店、小超市、小作坊疏通消防通道，規(guī)范配備消防設(shè)施，引起了社會(huì)各界的關(guān)注。

整改到期后，經(jīng)開區(qū)消防救援大隊(duì)會(huì)同檢察機(jī)關(guān)專門組織“回頭看”行動(dòng)，圍繞檢察建議涉及的問題清單逐項(xiàng)核查，隱患問題得到了徹底的整改，取得了良好的社會(huì)效果。

在經(jīng)開區(qū)一年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，常州市消防救援支隊(duì)會(huì)同市檢察院提煉經(jīng)驗(yàn)做法，形成了常州市消檢協(xié)作的機(jī)制，具體為：檢察機(jī)關(guān)與消防救援機(jī)構(gòu)在日常監(jiān)管、信訪投訴、群眾舉報(bào)、媒體曝光、執(zhí)法巡查、督察訪查、轉(zhuǎn)(交)辦等渠道中發(fā)現(xiàn)重大火災(zāi)隱患、事故及其他危害消防安全違法行為時(shí)，共同督促各級政府、行業(yè)主管部門及相關(guān)單位、個(gè)人履行法定職責(zé)、義務(wù)。對落實(shí)不力的單位和個(gè)人則通過公益訴訟予以監(jiān)督，以消除火災(zāi)事故隱患、賠償公益損失等，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。

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“消檢協(xié)作”機(jī)制的成效

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2023年，常州市檢察機(jī)關(guān)立案消防安全領(lǐng)域公益訴訟案件94件，同比上升135%；發(fā)出訴前檢察建議70件，磋商結(jié)案15件，行政機(jī)關(guān)已依法履職59件。消檢雙方協(xié)作召開座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)26次，實(shí)地巡查、調(diào)查67次，開展“九小場所”安全隱患排查、醫(yī)療機(jī)構(gòu)安全隱患排查、加油站安全治理等消防治理小專項(xiàng)12個(gè)，推動(dòng)醫(yī)院、住宅小區(qū)、小飯店、加油站等300余家隱患單位開展整改整治，推動(dòng)消除燃?xì)獍踩[患1772處。

聚焦消防安全領(lǐng)域，創(chuàng)新協(xié)作模式??以經(jīng)開區(qū)開展的“三合一”場所消防安全隱患公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督“單項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)”為基礎(chǔ)，我市制定《常州市“消防治理+公益訴訟”消檢協(xié)作機(jī)制實(shí)施辦法》，立足各自職責(zé)，建立并實(shí)施“共同會(huì)商—集中約談—檢察建議—公益訴訟”推動(dòng)問題解決辦案模式，共同督促各級政府、行業(yè)主管部門及相關(guān)單位、個(gè)人落實(shí)消防安全責(zé)任；聚焦住宅小區(qū)充電樁、電化學(xué)儲(chǔ)能電站等8大消防安全重點(diǎn)領(lǐng)域和場所，部署開展消檢協(xié)作護(hù)航“新能源之都”建設(shè)專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，共同推動(dòng)消防安全治理工作走深走實(shí)。

聚焦新能源產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化法治保障??我市堅(jiān)持多措并舉、系統(tǒng)推進(jìn)，為持續(xù)提升新能源汽車“見車率”、充電設(shè)施“見樁率”和光伏組件“見板率”注入檢察力量。消檢雙方同向發(fā)力，緊盯住宅小區(qū)充電樁安全。天寧區(qū)會(huì)簽《關(guān)于共同開展“消防治理+公益訴訟”協(xié)作護(hù)航“新能源之都”建設(shè)“六個(gè)一”專項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施意見》，共同開展對老舊小區(qū)、新建小區(qū)新能源汽車及非機(jī)動(dòng)車充電樁消防安全巡查，不斷拓寬消檢協(xié)作配合的深度與廣度。消檢協(xié)作綜合履職，推動(dòng)樓頂空間戶用光伏安全隱患治理。武進(jìn)區(qū)針對某住宅小區(qū)住戶自行架高屋頂光伏組件有重大安全隱患的案件線索，綜合運(yùn)用公益訴訟立案、檢察建議、圓桌會(huì)議等方式，依托政協(xié)提案與公益訴訟檢察建議雙向銜接轉(zhuǎn)化機(jī)制，將強(qiáng)化樓頂光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)管理的檢察建議轉(zhuǎn)化為政協(xié)委員提案，推動(dòng)武進(jìn)區(qū)發(fā)改局出臺(tái)《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)指南》，有效解決城市空間“第五立面”光伏安全隱患問題。

聚焦民生領(lǐng)域，真抓實(shí)干見效??消防救援、應(yīng)急管理、衛(wèi)健委等部門雙向、多向聯(lián)動(dòng)，以民生需求為導(dǎo)向，共同破題解題，開展“小專項(xiàng)”，守護(hù)群眾身邊的安全。經(jīng)開區(qū)對“三合一”商業(yè)場所開展消防安全隱患專項(xiàng)督查，溧陽市根據(jù)應(yīng)急管理部新版《加油站作業(yè)安全規(guī)范》，針對作業(yè)區(qū)域內(nèi)手機(jī)掃碼支付加油費(fèi)用存在安全隱患的問題，開展加油站安全隱患公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督，對溧陽市12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）加油站點(diǎn)進(jìn)行安全檢查，推動(dòng)轄區(qū)54家加油站全部安裝可燃性氣體聲光報(bào)警器。消檢開展聯(lián)合“作戰(zhàn)”，共同督導(dǎo)重大事故隱患整改。我市充分發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢，雙方組成聯(lián)合調(diào)查組，對醫(yī)院、住宅小區(qū)等重大事故隱患單位開展現(xiàn)場調(diào)查，通過查看消防供水管網(wǎng)、安全通道等點(diǎn)位，督導(dǎo)相關(guān)單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，確保整改不走過場、不打折扣。

聚焦訴源治理，保持常態(tài)長效??經(jīng)開區(qū)聚焦安全生產(chǎn)，主動(dòng)加強(qiáng)與公安、應(yīng)急管理等部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，積極探索完善“行刑公”三法銜接機(jī)制，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)和監(jiān)管漏洞，共同向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前行政公益訴訟檢察建議43份，聯(lián)合有關(guān)部門對3家涉案企業(yè)開展合規(guī)整改，有效預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)。我市在辦案中強(qiáng)化數(shù)字賦能，提升消防安全治理質(zhì)效，有效運(yùn)用自研“公益訴訟線索研判平臺(tái)”大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，實(shí)現(xiàn)“12345”市民熱線服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享，通過清洗數(shù)據(jù)、分析研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)群眾反映強(qiáng)烈的消防安全隱患線索6條，經(jīng)初查后移送3條，立案2件，發(fā)出訴前檢察建議2件。我市強(qiáng)化宣傳推廣，打造全民參與消防安全新格局。我市還深化“消檢協(xié)作”成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，發(fā)布典型案例，推廣經(jīng)驗(yàn)做法，制作發(fā)布《墩墩看檢“飛線充電”的危害》、《經(jīng)開消防說》系列公益宣傳片，每季度邀請新華日報(bào)、現(xiàn)代快報(bào)、常州電視臺(tái)、常州晚報(bào)等省市媒體參與報(bào)道“生命至上，隱患必除”、“除患治違”典型做法和重大火災(zāi)隱患曝光工作，累計(jì)曝光火災(zāi)隱患單位118家。

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“消檢協(xié)作”機(jī)制需完善和解決的問題

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法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善??目前與消防工作有關(guān)的公益訴訟領(lǐng)域主要為安全生產(chǎn)與公共安全，其中安全生產(chǎn)已經(jīng)由《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》明確為公益訴訟法定領(lǐng)域，但公共安全從全國范圍來說仍屬于新領(lǐng)域，缺少法律支持。對于行政機(jī)關(guān)在消防監(jiān)管方面不作為，可以發(fā)檢察建議督促其履職，但對于行政機(jī)關(guān)履職不到位或者相關(guān)消防責(zé)任主體拒不改正的行為，缺乏進(jìn)一步督促的剛性手段。此外，即便是安全生產(chǎn)領(lǐng)域，由于目前法律規(guī)定中未明確重大安全事故隱患評估費(fèi)用可以向被評估企業(yè)主張，需要檢察機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)自行承擔(dān)，一定程度上影響了該類案件的深入辦理。

調(diào)查手段剛性不足??調(diào)查手段與調(diào)查需求契合度不夠，調(diào)查手段的剛性不足。一是因?yàn)楝F(xiàn)有的法律、司法解釋的規(guī)定不足，對于調(diào)查核實(shí)權(quán)只有一個(gè)原則性的規(guī)定，沒有就被調(diào)查對象不配合的法律后果予以明確規(guī)定，《公益訴訟辦案規(guī)則》第四十五條僅規(guī)定了對行政機(jī)關(guān)不配合收集證據(jù)的，可以通過向相關(guān)主管部門或監(jiān)督部門通報(bào)的方式進(jìn)行監(jiān)督。但對社會(huì)中的自然人、法人、非法人組織卻未提出配合調(diào)查的義務(wù)，導(dǎo)致相關(guān)單位和個(gè)人不愿意配合檢察機(jī)關(guān)的工作，影響調(diào)查核實(shí)工作的正常開展。二是目前社會(huì)整體對公益訴訟的認(rèn)可度不高，許多不涉及個(gè)人利益的群體不愿意配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作。

調(diào)查力量不足專業(yè)性不夠??社會(huì)公共利益受損是公益訴訟需要調(diào)查證明的核心事實(shí)，隨著時(shí)間的推移，相關(guān)證據(jù)很有可能消失，無法收集起來形成證據(jù)鏈。因此，公益訴訟調(diào)查，尤其是對公益受損事實(shí)的證據(jù)的收集需要及時(shí)快速。受限于調(diào)查力量，部分證據(jù)如不及時(shí)調(diào)查收集，就會(huì)收集不到。

信息共享機(jī)制有待進(jìn)一步升級??目前，消防機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的信息共享還停留在聯(lián)系人人為篩選后互相移送，效率相對不高，也不符合大數(shù)據(jù)時(shí)代的工作模式。

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下一步工作打算

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積極開展消防領(lǐng)域公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督??要持續(xù)完善協(xié)作機(jī)制，針對重大風(fēng)險(xiǎn)隱患或影響公共安全的領(lǐng)域，每年選取重點(diǎn)項(xiàng)目，篩選一批案情重大復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高、社會(huì)影響大的突出問題線索，通過專項(xiàng)治理或公開聽證等方式聯(lián)合督辦。要在現(xiàn)有工作機(jī)制基礎(chǔ)上，辦理一些典型案件，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)完善?？蓵?huì)同住建、公安、應(yīng)急等多個(gè)行政部門，持之以恒抓好重大火災(zāi)隱患單位督辦整改，并將相關(guān)辦案經(jīng)驗(yàn)做法向市內(nèi)其他地區(qū)和領(lǐng)域推廣，推動(dòng)全市消防防治。要全面助推《江蘇省消防條例》、《常州市租賃住房安全管理?xiàng)l例》貫徹實(shí)施，切實(shí)用法治的力量建設(shè)平安常州。

著力構(gòu)建“行政+刑事+公益”銜接機(jī)制??要構(gòu)建以行政執(zhí)法監(jiān)督管理、以刑事訴訟懲治犯罪、以公益訴訟整改修復(fù)的協(xié)同機(jī)制，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)要充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息化手段，構(gòu)建案件線索信息共享、移送移交、協(xié)查協(xié)辦等快速反應(yīng)機(jī)制，建立共同解決案件偵辦問題的聯(lián)席會(huì)議制度。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)法律監(jiān)督，推進(jìn)公益訴訟與消防治理的有效銜接，對于符合重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的，依法通過檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

做好經(jīng)費(fèi)、人員以及設(shè)備的配備工作??一是打造精干型和復(fù)合型人才隊(duì)伍，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加經(jīng)費(fèi)、人員以及設(shè)備，確保兩部門能夠有足夠的力量辦理案件，有效行使法律賦予的調(diào)查權(quán)。支隊(duì)、大隊(duì)各級要設(shè)置相應(yīng)的辦案組，明確辦案組成員的數(shù)量，強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與合作，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人力、物力、財(cái)力配置的效益最大化。二是進(jìn)一步做好人才隊(duì)伍培訓(xùn)工作，可采取互派交流、實(shí)地調(diào)研、專家授課等方式來強(qiáng)化辦案隊(duì)伍的能力。三是深化資源共享，共同搭建法治教育基地，共同組建志愿者隊(duì)伍，研發(fā)精品法治課程、消防課程，發(fā)揮警示教育作用。

拓寬消檢協(xié)作領(lǐng)域，擴(kuò)大群眾知曉率??合作辦案中要加強(qiáng)典型案例的收集，充分依托廣播電視、門戶網(wǎng)站、“兩微一端”等各類媒體平臺(tái)廣泛宣傳報(bào)道落實(shí)消防安全責(zé)任制的舉措和成效，擴(kuò)大群眾的知曉率和參與度。對不遵守消防法規(guī)、不重視消防工作的行為，對消防違法行為要提醒警示，依法嚴(yán)厲打擊，形成震懾。同時(shí)，要在排查整治隱患、刑事辦案介入、火災(zāi)事故調(diào)查、消防員權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)作。

全面推進(jìn)社會(huì)共治一體化??消防安全不僅是政府主管部門的責(zé)任，也是全社會(huì)的共同義務(wù)，人人都是消防治理的參與者和受益者。要增強(qiáng)全社會(huì)消防安全意識(shí)，廣泛宣傳“消防安全、人人有責(zé)”的安全理念，努力營造全社會(huì)關(guān)心、支持、參與消防安全的良好氛圍?？蛇m時(shí)邀請地方人大代表、政協(xié)委員、檢察人民監(jiān)督員、“益心為公”志愿者等為聽證員，邀請相關(guān)政府、行業(yè)部門分管負(fù)責(zé)人參加聽證，共同研究消防治理，提升消防安全隱患治理水平。

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（作者?/ 趙斌 ?常州市消防救援支隊(duì)副支隊(duì)長）